·
INICIO
INICIO
·
ARCHIVO
·
BLOGS
·
El Chamizal: Una
historia de perseverancia y… ¡éxito!
8 SEPTIEMBRE,
2014
Ismael Reyes Retana
137
Ismael Reyes Retana
A Manuel, Manuel, Carlos, Enrique, Carlos y Javier Tello,
quienes tuvieron el privilegio de servir en la Cancillería.
“El caso de El Chamizal es seguramente
el caso más apasionante de la diplomacia mexicana y posiblemente de la historia
nacional en general”.
—Antonio Gómez Robledo, México y el arbitraje internacional
—Antonio Gómez Robledo, México y el arbitraje internacional
El 25 de septiembre de 1964 se reunieron los
presidentes Adolfo López Mateos y Lyndon B. Johnson para ser los protagonistas
de una insólita ceremonia: la devolución simbólica por parte de Estados Unidos
de América de una porción de territorio que pertenecía a México: la restitución
de El Chamizal.
Esta historia de éxito empezó como una historia de
perseverancia 150 años antes; primero, en 1864 cuando unos (seguramente)
azorados habitantes de la zona vieron cómo las tierras que les pertenecían o en
las que trabajaban pasaban al lado norte del Río Bravo (o Río Grande para los
americanos) y, posteriormente, cuando de manera oficial inició esta
odisea.
Así, el 17 de octubre de 1866 el jefe político
y comandante militar del Distrito de Bravos le comunicó al gobernador de
Chihuahua, Luis Terrazas, que el Río Bravo (que en esa época era inestable y
movedizo) había experimentado diversos cambios en su cauce y que “…los
jefes de Franklin defienden este terreno como suyo”.1 El
gobernador Terrazas, por su parte, inmediatamente transmitió esa información a
Sebastián Lerdo de Tejada, ministro de Relaciones Exteriores y Gobernación.
En ese mismo año —mientras el presidente
Benito Juárez se encontraba en el norte del país luchando en contra de los
franceses— dieron comienzo las reclamaciones del gobierno mexicano al
estadunidense: Sebastián Lerdo de Tejada —por orden del presidente— giró
instrucciones a Matías Romero, enviado extraordinario y ministro
plenipotenciario en Washington, para que sometiera el asunto a consideración
del gobierno de Estados Unidos.
En las mencionadas instrucciones, Lerdo de
Tejada señalaba que si bien pudiera no considerarse los cambios insensibles
causados por el aluvión en las orillas del Río Grande, no es posible dejar de
considerar los cambios importantes causados por la fuerza del río. Parece
fundado en derecho que, respecto a las porciones notables de terreno que
lleguen a quedar en opuesta orilla por la fuerza del río, subsista el dominio
eminente de la nación a la que pertenecían.2
Para Manuel Tello (a quien le correspondió la
negociación final para la devolución de El Chamizal cuando fungió como
canciller en el gobierno del presidente López Mateos)3 en
esta carta se “encuentran los primeros elementos que habrían de servir a México
para reclamar el dominio eminente de El Chamizal”.4
Como consecuencia de las gestiones de Matías
Romero, el secretario de Estado, William R. Sewart, consultó la opinión
del Attorney General Caleb Cushin, quien formuló un dictamen
en el cual hizo una distinción sumamente clara entre los cambios producidos
por aluvión —modificación gradual del curso del río— y avulsión —cambio del
cauce del río— y concluyó que, en el primer caso, el río seguirá siendo la
línea divisoria entre los dos países y, en el segundo, la mencionada línea
debería permanecer en el lecho abandonado del río.5
El gobierno mexicano no se pronunció respecto
de la opinión del procurador general; sin embargo, Matías Romero —aclarando que
se trataba de su opinión personal— aceptó la tesis de Cushing, pues consideró
que los argumentos, además de ser equitativos, estaban “…fundados en la
doctrina de los más acreditados expositores del derecho internacional”.6
Por otra parte, el 12 de noviembre de 1884 se
celebró la Convención respecto de la línea divisoria entre los dos países en la
parte que sigue el lecho del Río Grande y del Río Colorado, en la que se
estableció que esta línea sería la fijada en el Tratado de Guadalupe Hidalgo “a
pesar de las alteraciones en las riberas o en los cursos de esos ríos con tal
que dichas alteraciones se efectúen por causas naturales como la corrosión
lenta y gradual y el depósito de aluvión, y no por el abandono general
existente en el río y la apertura de uno nuevo”. Cabe aclarar que al momento de
celebrarse esta convención ya se habían producido los cambios violentos en el
cauce del río, especialmente en los años de 1864 y 1868.
En relación con lo anterior es importante
tener presente que los límites con Estados Unidos se habían establecido a
través de dos tratados: el de Guadalupe Hidalgo (2 de febrero de 1848) y el de
La Mesilla (30 de diciembre de 1853). Con el primero de los mencionados
tratados se determinó la frontera entre México y Estados Unidos utilizando como
línea divisoria el Río Bravo y se señaló que una comisión demarcaría la línea
divisoria, teniendo el resultado de sus trabajos la fuerza de ser considerados
como parte de dicho tratado. Como consecuencia, a partir de 1849 empezaron a
funcionar las comisiones de cada una de las partes implicadas y, en 1852, los
ingenieros William Hesler Emory y José Salazar Itarregui, comisarios de Estados
Unidos y México, respectivamente, hicieron el levantamiento de los planos de
los límites entre estos dos países. No obstante que, de nueva cuenta nuestro
territorio fue modificado a raíz del Tratado de La Mesilla, el límite fluvial
establecido por el Río Bravo fue respetado.7
El 1 de mayo de 1889 se estableció una
Comisión Internacional de Límites (integrada por un comisionado mexicano y otro
norteamericano) para resolver los problemas que se suscitaran en el cauce de
los ríos Bravo y Colorado.
Cinco años después de establecida dicha
Comisión, el comisionado mexicano presentó una reclamación que quedó registrada
bajo el rubro de “El Chamizal, caso No. 4”, la cual fue originada por una
promoción que hizo el propietario del terreno de El Chamizal, Pedro Ignacio
García, ante el Juzgado de Letras del Distrito de Bravos, para que se le
restituyeran las tierras situadas frente a la ciudad de El Paso.
Durante los siguientes dos años se reunieron
los ingenieros Francisco Javier Osorno y Anson Mills, comisionados de México y
Estados Unidos, respectivamente, para interrogar testigos con objeto de
determinar si el cambio había sido producido en forma gradual o, por el
contrario, en forma brusca.
Al final, los comisionados, al no poder llegar
a un acuerdo, sometieron a sus respectivos gobiernos las actas correspondientes
y sugirieron que se nombrara un tercer comisionado. A partir de entonces hubo
una larga negociación diplomática durante la cual nuestro gobierno siempre
sostuvo su postura inicial.
En 1905 se celebró una convención para
eliminar los bancos del Río Bravo; sin embargo, se evadió el problema, ya que
se excluyeron los bancos mayores de 250 hectáreas o con una población mayor a
200 habitantes; supuesto en el que se encontraba el territorio de El Chamizal.
Es hasta el 24 de junio de 1910 cuando, ante
la necesidad de darle una solución al problema conforme a derecho, se firmó en
Washington la Convención para Terminar con las Diferencias sobre el Dominio
Eminente sobre el Territorio de El Chamizal,8 en
la cual se decidió someter la resolución del problema al arbitraje a una
comisión mixta.
La comisión mixta es uno de los tres tipos de
arbitraje que se han utilizado a lo largo de la historia. El primero en surgir
fue el de Jefe de Estado, que consiste en solicitar la mediación de alguna
persona que se considerara con autoridad moral, como podría ser el Papa o el
emperador (en 1898 México había propuesto que el conflicto de El Chamizal fuera
resuelto por algún jefe de Estado de los siguientes países: Chile, Colombia,
Ecuador, Confederación Suiza o Bélgica). Sin embargo, este tipo de arbitraje casi
ha desaparecido, un caso extraordinario ocurrió en 1960, cuando Chile y
Argentina sometieron a la reina Isabel II de Inglaterra un conflicto
fronterizo. El segundo tipo es la comisión mixta, a la que se empezó a recurrir
al llegar a una concepción de igualdad jurídica entre los Estados. Por último,
surgió el Tribunal de Arbitraje, en el cual los jueces son sujetos
independientes que los gobiernos escogen, que es el que se encuentra más en
boga en los tratados, sobre todo los de libre comercio.
La decisión de someter el caso de El Chamizal
al arbitraje confirmó que México siempre ha sido un firme promotor del derecho
internacional, no sólo en la teoría sino también en la práctica. Al gobierno
mexicano no le importó que anteriormente hubiera obtenido laudos desfavorables
respecto de otras cuestiones.
En efecto, en el caso de El Fondo Piadoso de
las Californias, nuestro país fue condenado en 1902 por la Corte Permanente de
Arbitraje9 a
pagar a perpetuidad una determinada suma (en 1967 se dio por terminada esta
obligación). No obstante este resultado negativo, México volvió a recurrir al
arbitraje en 1909, en esta ocasión por un conflicto con Francia por la
propiedad de la Isla de la Pasión (el laudo, emitido hasta 1930 por el árbitro
único, el rey Víctor Manuel de Italia, fue favorable a Francia).10
En la Convención para resolver el conflicto de
El Chamizal se estipuló que: i) la disputa sería sometida a la Comisión
Internacional de Límites, la que sería aumentada en este único caso con un
tercer comisionado (cuestión propuesta desde 1897, pero que México no había
aceptado), quien presidiría sus deliberaciones; ii) el arbitraje versaría sobre
todo el territorio de El Chamizal; la Comisión decidiría única y exclusivamente
si el dominio eminente sobre el territorio de El Chamizal corresponde a México
o a Estados Unidos; iii) el fallo (por unanimidad o simple mayoría) “sería
final, definitivo e inapelable para ambos gobiernos”; iv) cada parte disponía
de un agente y de los abogados que fueran necesarios para “…presentar
argumentos orales, examinar testigos e introducir nuevos documentos de prueba”.
La diferencia fundamental entre esta Comisión y la de Límites es que mientras
la segunda se basó en cuestiones fácticas, la primera lo hizo en aspectos
jurídicos.11
Esta Comisión o Tribunal de Arbitraje
(instalado en la ciudad de El Paso) se reunió del 15 de mayo al 2 de junio de
1911, plazo durante el cual celebró 13 sesiones dedicadas a los alegatos orales
y ocho a la discusión de las pruebas. Estuvo integrada por los comisionados:
Eugéne Lafleur (canadiense), Anson Mills (norteamericano) y Fernando Beltrán y
Puga (mexicano). Los agentes representantes de cada uno de los países en
disputa fueron Joaquín D. Casasús por México y William C. Dennis por Estados
Unidos.12
En un primer momento el jurista Casasús
sustentó la demanda de México en: i) la improcedencia de la aplicación del
tratado de 1884, pues equivalía a darle efecto retroactivo, ya que fue
celebrado después de haberse dado los cambios; ii) en la improcedencia de la
prescripción, debido a que no existía ningún tratado bilateral que estableciera
algún plazo al respecto, y iii) en un concepto de línea fija, ya que argüía que
los tratados de Guadalupe Hidalgo de 1848 y de La Mesilla de 1853 establecían
como línea divisoria una línea fija e inmutable que coincidía con el cauce del
río, pero que no había plena identidad con éste.13
Este último alegato no fue aceptado por el
Tribunal, por lo que México se acogió a la teoría del derecho arcifinio o
ribereño, que asigna la capacidad de adquirir terreno por modificaciones en el
cauce del río que operen por la corrosión lenta y, en cambio, la niega a
aquellas mutaciones que sean por avulsión brusca. Esta tesis, coincidentemente,
era la misma que habían expuesto en su momento el procurador general Cushing y
el ministro Matías Romero.
Este argumento también era congruente con
principios derivados del derecho romano, en el que se contemplaba la “accesión”
(combinación en forma inseparable de una cosa accesoria con la principal) como
una forma de adquirir la propiedad. En el caso de tierras se distinguía entre
avulsión y aluvión; la primera se da cuando una gran cantidad de tierra es
arrancada de su lugar original y depositada en otro terreno; el segundo opera
con el incremento lento de un fundo por el movimiento del agua.14 Este fenómeno es común en agri arcifinni o “arcifinales”, que son terrenos rústicos cuyos límites
son elementos naturales.15
Esta teoría era aplicada por los tribunales de
la época, incluso continúa siéndolo (prueba irrefutable de su coherencia y
justicia), pues sigue vigente; ejemplo de ello es nuestro Código Civil Federal
en sus artículos 908 y 910 (que tenían sus correlativos artículos en el Código
Civil de 1884, en esa época vigente). Pero como afirma el licenciado Antonio
Ibarrola: “no es tan fácil aplicarla cuando se trata de límites entre estados
como cuando se trata de particulares”.16
Por su parte, William C. Dennis sostuvo la
tesis de prescripción, que fue desechada; la aplicabilidad de los principios de
la Convención de 1884, y la de que los referidos cambios se habían producido de
forma lenta y gradual.
En el laudo del arbitraje, emitido el 15 de
mayo de 1911, se determinó, por mayoría de votos del presidente y del
comisionado mexicano, “que el dominio eminente sobre aquella parte del
territorio de El Chamizal que queda comprendida entre la línea media del cauce
del Río Bravo o Grande levantado por Emory y Salazar en 1852 y la línea media
del cauce del mismo Río tal como existía en 1864, antes de las avenidas de ese
mismo año, pertenecen a los Estados Unidos de América, y que el dominio
eminente del resto del mencionado territorio pertenece a los Estados Unidos
Mexicanos”.
Esta sentencia, en opinión del maestro César
Sepúlveda, se “inspiró en la corriente más común de la época, y se apoya en un
célebre precedente jurisdiccional norteamericano (el caso Nebraska versus Iowa), en una
opinión de la Attorney General Culeb Cushing, y en la doctrina del jurista Vattel”.17
El comisionado norteamericano18 impugnó el laudo haciendo notar, entre
otras consideraciones, que era de imposible cumplimiento, pues no establecía
los lugares por donde debería pasar la línea divisoria. Al respecto, César
Sepúlveda considera que, efectivamente, el laudo adolece del defecto de “evadir
la cuestión de proporcionar una vía para la fijación de la línea divisoria”.19
Lo anterior resulta absurdo, ya que
correspondería a las comisiones técnicas realizar la demarcación, pues el papel
de la Comisión (según el mandato conferido por la Convención de 1910)
únicamente consistía en determinar a qué país correspondía el dominio del
territorio en disputa. Si la Comisión hubiera demarcado la línea divisoria,
habría excedido sus atribuciones (consagradas en la Convención) y, por lo
tanto, su fallo hubiera sido nulo.
Otro argumento que esgrimió el comisionado
americano fue que el citado convenio establecía que se debería determinar a qué
país pertenecía la totalidad del terreno y la decisión dividía en dos al mismo;
esto resultaba de una errónea interpretación del convenio, el cual determinaba,
como ya se ha señalado, que el arbitraje debía versar sobre el dominio del
territorio, pero no especificaba que no se pudiera dividir el mismo, por lo cual
no se decidió acerca de una cuestión no incluida, ni se malinterpretó lo
estipulado en el acuerdo, actuando así la Comisión dentro de su competencia.
Los argumentos del comisionado americano
fueron suscritos por su gobierno, por lo que éste manifestó al nuestro que no
podía considerar el fallo como válido y obligatorio; incluso, el presidente de
Estados Unidos declaró ante su Congreso que el “…arbitraje sobre la cuestión de
límites con México denominada El Chamizal, fue desgraciadamente un fracaso; pero
mediante los empeñosos esfuerzos de parte de ambos gobiernos, que la
importancia del asunto demanda, se espera poder llegar a un arreglo práctico de
la dificultad”.20
Al no aceptarse el laudo y no darle cabal
cumplimiento se violó lo estipulado por la Convención, en la que se determinó
que si el laudo fuera favorable a México “…su cumplimiento se llevará a efecto
dentro del plazo improrrogable de dos años, que se contarán a partir de la
fecha en que aquél se pronuncie”.
Como asevera el embajador Antonio Carrillo
Flores, “la resistencia de Estados Unidos a reconocer el laudo de 1911 había
hecho que desde entonces fuera políticamente imposible para México someter
ninguna controversia con Estados Unidos al arbitraje internacional…”.21
A partir de entonces todos los gobiernos se
ocuparon del problema de El Chamizal. El primero en hacerlo fue el presidente
Francisco I. Madero, quien en su primer informe al Congreso de la Unión le
dedicó la primera parte de su discurso y manifestó que el gobierno mexicano
consideraba que el arbitraje sobre El Chamizal había sido un éxito y ya le
había hecho saber al gobierno de Estados Unidos que “…sin prescindir de la
posición que le ha dado el fallo arbitral, escuchará y estudiará las
proposiciones que el gobierno americano tenga a bien hacerle”.22 Incluso Victoriano Huerta formuló
negociaciones, a través del jurista Emilio Rabasa, para que se devolviera ese
territorio.
Las negociaciones incluyeron diversas
soluciones para solventar el problema. Así, a cambio de El Chamizal, Estados
Unidos: i) construiría un aeropuerto internacional para los dos países (1913);
ii) regresaría el importe del Fondo Piadoso de las Californias, u iii)
otorgaría un mayor volumen de agua del Río Bravo.
No es sino hasta el inicio del sexenio del
presidente Adolfo López Mateos cuando las negociaciones entraron a una fase muy
activa. El 30 de junio de 1962, durante la visita a México que realizó el
presidente John F. Kennedy, nuestro presidente le expuso de forma detallada
durante cerca de dos horas el origen del problema, el desarrollo del arbitraje,
la esencia y características del laudo, así como las diversas soluciones que se
habían examinado para darle cumplimiento integral.
En respuesta, el presidente Kennedy dijo que
“…ahora que conocía los hechos básicos no tenía ninguna duda acerca de que
Estados Unidos debió reconocer la legitimidad del laudo de 1911”. Por su parte,
el secretario auxiliar para Asuntos Interamericanos, Edwin M. Martin, y el
embajador Thomas C. Mann, reconocieron que no había ninguna razón válida para
que Estados Unidos no reconociera dicho laudo y que había sido un error no
admitir la legitimidad de éste desde un principio.23
Sobre esta reunión existe una anécdota que es
recogida tanto en libro Tragicomedia
mexicana, como por el
embajador Carrillo Flores: cuando el presidente Kennedy inquirió entonces cuál
era el interés fundamental de México en este asunto, si de carácter económico,
político o emocional, el presidente López Mateos le contestó: “No somos
tratantes de bienes raíces; nuestro interés es que se haga justicia al pueblo
mexicano. El pueblo mexicano no ha olvidado pero ha perdonado ya la pérdida del
territorio de 1848 porque fue consecuencia de una guerra en que fuimos
vencidos. En cambio no puede olvidar ni perdonar que Estados Unidos se niegue a
entregamos una porción tan pequeña de territorio después de que obtuvimos un
fallo que nos fue favorable”.24
Como resultado de esa reunión se convino en
una declaración conjunta en el siguiente sentido: “Los dos presidentes
discutieron el problema de El Chamizal, convinieron en dar instrucciones a sus
órganos ejecutivos para que recomienden una solución completa de este problema
que, sin perjuicio a sus posiciones jurídicas, tome en cuenta toda la historia
de este terreno”.25
En esta declaración no se hizo alusión al
laudo de 1911 a petición del presidente Kennedy; en su lugar, a sugerencia del
embajador Tello, se habla de toda la historia del terreno. También fue
sugerencia suya el concepto de “solución completa”, ya que preocupaba a los
norteamericanos los daños innecesarios que se pudieran causar a las situaciones
creadas que prevalecieron durante cien años, tiempo durante el cual El Chamizal
se encontró dentro de sus fronteras.
Como consecuencia del acuerdo, se realizaron
negociaciones entre el secretario de Estado, Dean Rusk, representado por el
embajador Thomas Mann, y el secretario de Relaciones Exteriores, Manuel Tello;
de éstas resultó una serie de recomendaciones que se transmitieron a los
presidentes de ambos gobiernos.
El 18 de julio de 1963 se hicieron públicas
estas recomendaciones, así como la aprobación de las mismas por los jefes de
Estado. El presidente López Mateos, desde el Salón de Recepciones del Palacio
Nacional, se dirigió a la nación para explicar el contenido fundamental de las
recomendaciones: “…El área de El Chamizal se nos devuelve íntegramente,
conforme al arbitraje, sin compensación o contrapartida de ninguna especie. Es
decir, México recibirá, ni más ni menos, las 177 hectáreas, que lo componen”.26
En realidad, el área de El Chamizal que se nos
devolvía era la que según determinación el arbitraje de 1911 correspondía a
México, y no todas las extensiones del terreno (246 hectáreas), ya que, como se
recordará, el laudo optó por una división salomónica, dividiendo el territorio
en dos porciones.
El 29 de agosto de 1963 se firmó la
“Convención entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América
para la solución del problema de El Chamizal”, entre los plenipotenciarios
Manuel Tello y Thomas C. Mann. Posteriormente, la misma fue aprobada por los
respectivos Senados y publicada en el Diario Oficial de
la Federación el 20 de febrero
de 1964.
En el texto se señala que su objeto es darle
cumplimiento al laudo arbitral de 1911, considerando las circunstancias creadas
con posterioridad, por lo que fue necesario cambiar el cauce del río de acuerdo
con el plan de ingeniería recomendado en el Acta 214 de la Comisión
Internacional de Límites y Aguas entre México y Estados Unidos.
Muy importante, además de recuperar el
territorio, es el hecho de que no se efectuaría compensación alguna, lo que
significa el reconocimiento de la plena soberanía de México sobre El Chamizal.
Derivado de esto resulta obvio que tampoco habría títulos de propiedad privada,
ni limitaciones al dominio o gravámenes de cualquier especie.
Por lo que se refiere a las construcciones
existentes, lo predios que las contuvieran pasarían al dominio del Banco
Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas, el cual pagaría al gobierno
mexicano el valor de los mencionados terrenos y a Estados Unidos el valor de
las construcciones según un estimado hecho por el primero. “Todos aquellos
otros terrenos en que no hay construcciones serán de propiedad federal y el
Ejecutivo determinará el fin que convenga darles”.
Otro problema, que se derivaba de lo
estipulado en el párrafo anterior, es el referente a la indemnización que se
debía dar a los antiguos propietarios de los terrenos y de los inmuebles que
los habían adquirido sin saber que contaban con “vicios ocultos”. Por lo tanto,
el gobierno de Estados Unidos tuvo que adquirirlos e indemnizar a los
propietarios.
Como en la solución definitiva se determinó
que no era conveniente que una porción de terreno estuviera separada del
territorio nacional por el río, se estableció que se movería el cauce de éste.
El costo de la construcción del nuevo cauce y de los puentes sería cubierto por
partes iguales.
Un aspecto colateral importante del que
también se ocupó el Convenio fue de las relaciones jurídicas, como la
nacionalidad y la jurisdicción sobre procedimientos judiciales, las cuales no
se afectarían de ninguna manera.
El presidente López Mateos en su último
informe aseveró que su “…mayor satisfacción fue haber solucionado el centenario
problema de la reincorporación de El Chamizal al territorio de la Patria”, ya
que implicaría aumentar el prestigio de México, robustecer su personalidad
internacional, ganar respeto en el mundo y afianzar la independencia de su
política exterior.
Finalmente, los presidentes López Mateos y
Johnson se reunieron el 25 de septiembre de 1964, en la frontera entre Ciudad
Juárez y El Paso, con objeto de que el segundo hiciera la entrega simbólica al
primero del territorio de El Chamizal, con lo cual terminaron cien años de
disputas por este territorio que, aunque pequeño en extensión, es de enorme
significado.
Así, este año se celebran
los 50 años de la culminación de esta historia de éxito, en la que participaron
mexicanos (Adolfo López Mateos, Benito Juárez, Porfirio Díaz, Joaquín Casasús y
Manuel Tello, entre otros) que estuvieron plenamente comprometidos con el
interés supremo de la nación, con la justicia y con los principios rectores de nuestra política exterior: solución pacífica de controversias, igualdad jurídica entre los Estados y soberanía nacional.
Ismael Reyes Retana Abogado constitucionalista y socio del despacho White & Case.
No hay comentarios:
Publicar un comentario